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张泓铭 :公租房和廉租房可探索"统一形式、分级租金"

2012年1月14日 07:31

来源:东方网 作者:张泓铭 选稿:郑闻文

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  张泓铭

  全国政协委员

  国家住房和城乡建设部专家委员会成员

  上海市人民政府参事

  上海社科院城市与房地产中心研究员

  博士生导师

  东方网1月14日消息:据《东方早报》报道,楼市走向尚不明朗,老百姓实现“居者有其所”,过程依然很漫长。

  目前,上海保障性住房形式有很多,仅租赁型保障房就有公租房、廉租房、人才公寓、单位租赁房等多种形式。事实上,从公租房的一般含义上看,现在实施的廉租房其实也是公共租赁住房的一种,通俗点讲,这些都可以统称为“便宜的租赁”。

  在上海目前已经建立的保障性住房体系中,租赁型保障房的多种形式应进行简化,现有的廉租房、公租房等可以探索统一纳入“公租房”的范围,并可根据供应对象的不同,制定不同的租金水平或者由政府给予不同标准的租金补贴,即一种名称多种租金或补贴标准,实行“分级租金”。

  公租房覆盖范围

  农民工应纳入受惠人群

  公共租赁住房、廉租房和经济适用房一起,构成上海住房保障体系的基本组成部分。其中公共租赁住房是由政府组织或引导社会筹集房源,优惠提供给经济收入偏低的住房困难者租赁的住房解决办法,是世界范围内普遍存在的住房解决办法之一。在上海,公共租赁住房的含义是特指的,是指由政府组织或引导社会筹集房源,优惠提供给无法进入廉租房和经济适用房办法,又对租赁市场压力难以适应的中等偏低收入住房困难者(俗称“夹心层”)租赁的住房办法,其作用是,填补廉租房、经济适用房无法解决或边界交叉的空白,三种形式组合起来,无缝地全覆盖到应该享受住房保障的人群。

  上海实施公共租赁房的必要性,主要源于两部分民众现实的要求:

  第一部分民众,他们不符合廉租住房的条件,却无力购买经济适用房,主要是本市户籍中年龄较大、知识技能较弱、收入和资产较弱的人群,大多数为“蓝领”。除了旧区改造之外,公共租赁房可能是唯一的解决办法,解决他们住房困难的重要性,在于民生安定。

  第二部分民众,他们不符合廉租住房,也不符合或刚刚超过经济适用房的条件,让他们完全进入市场解决住房压力太大,甚至购买经济适用房也困难,主要包括三种情况:第一种情况,在本市就业、父母户籍在外地的高校毕业生中的住房困难者,他们在上海没有住房基础,被迫以较高租金从市场租赁住房。第二种情况,在本市就业、父母户籍在本市的高校毕业生中的住房困难者,他们除了父母户籍在本市之外,同父母户籍在外地的高校毕业生是类似的,即住房基础和经济条件均很差。以上两种情况的人群,可以统称为“小白领”。第三种情况,在上海户籍和常住人口中,一部分学历不高,却具有一技之长的中青年中的住房困难者(“蓝领”居多)。

  总体而言,这三种人群的劳动素质比较高。由于上海住房市场的价格和租金高,不利于他们获得适当的住房,不利于这些较高素质的劳动资源留在上海。长此以往,将削弱上海发展的竞争力,令人忧虑。所以,需要通过适当的行政干预来解决,公共租赁住房可能是解决的主要办法。

  经过调查研究发现,上海公共租赁住房总的适用对象为:上海市常住人口中住房基础比较差的中等偏低收入者;无法进入廉租住房或经济适用房办法,也无法从就业单位得到充分的住房工资或实物支持,而进入住房市场也有困难者。

  公租房适用对象具体包括两部分人:

  一是经济和资产条件部分地超出了廉租住房条件或在边缘游动,但是,无力购买经济适用房者(蓝领居多);

  二是经济和资产条件部分地超出了经济适用房的进入条件或在边缘游动,但是,进入市场勉强者(白领居多)。重点对象是:对于提高上海城市竞争力有密切关系的人群,主要分布在重点高校,重点科研院所,政府机关、事业和大中型企业中。

  上海公租房的供应对象还有两个特殊问题:一是关于高端业务带头人的居住问题,应该纳入人才吸引政策来解决,不应该一般地纳入住房保障范围。二是关于数量众多的农民工的居住问题,希望纳入住房保障的呼声很高。

  对于这些特殊问题,上海目前可以采取的办法主要有三个:

  对于农民工集中、数量较多的企业,规定由就业单位安排宿舍或单位租赁房解决,政府的责任是计划和监管;

  对于农民工分散、数量较少的企业,基本放给市场解决;

  只要符合上海住房保障条件,不管是不是农民工出身,均给予享受上海住房保障,尤其在公共租赁房办法中,要设计对于常住人口(包含农民工)的安排。

  公租房租金模式

  建议政府和单位都补贴

  公共租赁住房的租金确定原则,应首推准市场租金,或称全成本微利租金,以保证简单再生产。全成本是指在享受住房保障政策税、费优惠基础上的成本,包括投资利息、折旧、维修费、管理费(含物业管理费)四项,再加1%~3%的微利,根据成本的实际变化逐年调整,各地段的成本租金应根据实际情况确定,承认级差地租,但同一地段、同类房屋的租金应该一致。也可考虑实行全市场或基本市场租金。

  对于公租房的租赁者,由市(区)政府给予适当补贴,补贴额度为租金超过总收入30%以上的部分,而非等额补贴。为了制约就业单位滥用公共租赁房办法或推卸单位租赁房责任,对于公共租赁房使用者的补贴,要实施政府与就业单位分摊的办法。

  公租房房源筹集

  可收购或代理市场房源

  在房源上,公共租赁房只是解决基本的居住需要,房型要偏小,设备要偏简,使居住者一旦经济条件改善之后,具有自动撤离的内在要求。同时,要对有限租期进行制约,建议首期租赁期为3-5年;符合条件续期租赁期再加一个3-5年;最长租赁期为10-15年。此外,建议将租金支付设计为对银行还贷,拒绝支付将被认定为对银行违约,自动进入不诚信记录。而对于自动退出者可采取鼓励政策,提供购买经济适用房的某些优惠,如购房贷款政府贴息等。

  大量的公共租赁住房需求,如何筹集到足够多的房源,是一个急需解决的关键问题。

  公租房的房源筹集可以通过两种办法,第一种是新建,或改建、扩建。新建虽然慢一点,但是可以规模化解决问题,对于要重点解决的单位,如重点高校、科研院所、政府机构、中大型企业等,新建是比较适宜的。

  第二种办法是,收购或代理经租一批市场房源,即收集市场房源,由政府代理经租。总体上看来,本市目前不特别缺乏住房(仅据杨浦区反映,2010年该区就有空置房源约两万套)。政府代理经租可以充分挖掘市场资源,减少政府自建投资沉淀;但是市场房源分布零星,房源不稳定和管理难,不能过量发展。

  需要注意的是,无论是新建还是收购房源,都要与廉租房和经济适用房房源统筹考虑,甚至可以互相转换。比如,可先考虑将一部分暂时积余的经济适用房房源直接转为公共租赁房,解决重点对象单位的燃眉问题。

  收购、建造所需要的资金,最终可以通过市场或准市场租金得到回收。因此,在适当运用财政解决启动资金以后,大量的资金应该来源于资本市场,包括发行住房保障债券、推出住房信托基金、向住房公积金借贷等。但政府提供的租金补贴是永远无法回收的,所以必须由财政支出。可以讲,财政所能提供的租金补贴极限,就是公共租赁房的极限。

  除了政府投资,也可以由非政府组织(企业或团体)提供资金来源。比如在政府出让土地中,指定新建公共租赁房等保障性用房的比例,政府进行出让金折扣(实质是付出了公共资源),建成后保障性用房产权无偿交给政府。另外一种办法较为复杂,可参考美国经验,即由政府提供贴息等优惠条件,由非政府组织投资建房,产权归非政府组织(包括住房公积金参与),但按政府规定一定的比例、使用对象、租金标准等,作为公共租赁房使用。

  保障房对楼市影响

  商品房和保障房价格牵制

  实际上,上海的住房保障问题应该通过“货币+实物”两种方式来解决,而在目前的形势下,应该以实物为主,货币为辅。在住房保障的实物体系中,又有租赁体系和买卖体系两种,前者为“便宜的租赁”,后者为“便宜的买卖”,并鼓励“租售转化”,即租赁者有了一定的经济实力后可优先购买。

  目前,上海的住房保障工作正在努力向实物体系为主的方向发展,而不是仅仅走向货币保障。在租赁体系方面,上海也正在着力建设大量的公租房房源,建立一套租售并举的可以覆盖更多群体的住房保障体系,并不断完善这一体系。

  包括公共租赁房在内的上海“四位一体”的住房保障体系,同房地产市场有着互相影响的关系。从大的方面看:

  首先,住房保障的任务或轻或重,受到房地产市场的直接影响。在房地产价格上涨时,有更多的人群无法忍受高房价或高房租的压力,必然将目光转向政府寻求帮助;政府也必须帮助他们解决住房问题,同时政府承受的压力(政治和经济)油然而生。这也构成了政府必须对房地产市场的健康运行进行调节控制的理由之一。当然,在房地产价格下降时,政府的住房保障压力也相应减轻。

  其次,住房保障的力度或强或弱,是调节房地产市场的有效手段之一。如果政府的财力足够大,保障性住房的供给足够多,享受的门槛越低,则减少进入住房市场的人群,减少市场的需求,会抑制住房价格的上升;反之,则反是。

  这也就是近几年房地产市场调控政策中,住房保障成为主要手段之一的理由。在一般条件下,如果在某区域的同一地段,同时出现使用价值相同的商品住房和保障性住房,则两者的价格是互相牵制的,形成一种相对合理的比价关系,而非简单的谁影响了谁。关于此点,社会还有很大的误解,以为是保障房拉低了商品住房价格,而忽略了商品住房价格对于保障房价格的影响。

  上海保障房目前三种形式

  ●经适房2009年6月,市政府颁布实施《上海市经济适用住房管理试行办法》,当年在徐汇、闵行两区开展申请供应试点。2010年8月和2011年3月,准入标准先后两次放宽,目前家庭人均月可支配收入和人均财产上限标准已分别放宽至3300元、12万元。今年,上海共有产权保障房(经适房)将进一步放宽准入标准,其中家庭人均月收入标准有望放宽至4000元以上,不少“白领”可纳入申请范围。

  2011年,上海全面推开共有产权保障房(经适房)申请供应工作,共计受理4.4万户家庭申请。2011年第一批供应的市统筹房源分布浦东周浦、航头、三林,闵行浦江,松江泗泾,青浦华新、诸光路站,嘉定江桥、南翔,宝山顾村等基地。

  ●廉租房上海自2000年开始实施廉租住房制度,已不断调整廉租住房准入标准,2011年8月起,上海再次放宽廉租住房的申请条件,3人(及以上)申请家庭的人均月可支配收入上限由原先的1100元放宽到1600元,2人(及以下)申请家庭放宽到1760元。同时,3人(及以上)申请家庭的人均财产上限为50000元,2人(及以下)申请家庭的人均财产上限是55000元(含55000元)。

  2011年,上海廉租住房新增受益家庭1.1万户,累计有8.6万户住房困难家庭受益,实行租金配租和实物配租相结合,主要采取租金配租方式。

  ●公租房为逐步缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员等非户籍常住人口的阶段性居住困难问题,2010年9月市政府颁布《本市发展公共租赁住房的实施意见》。2011年12月底,首批市级统筹公共租赁住房项目——新江湾尚景园和华泾馨宁公寓启动供应。今年1月初,这两个公租房项目正式进入申请受理期。

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